以省域促区域：长三角高等教育一体化目标与路径【完整版】
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摘要 长三角高等教育一体化既是我国区域协调发展战略的一部分，也是高等教育高质量发展的内生需求。几十年来，长三角高等教育区域化发展取得了巨大成就，同时也面临着进一步推进的困境。区域一体化是解决当前我国高等教育中各种矛盾的重要途径，实现这一目标的过程中可将省域一体化作为突破点，在此基础上解决高等教育跨界治理、分类管理和课程衔接三大问题。应在尊重各方利益的基础上进行制度创新，循序渐进，消除合作中的顾虑，最终实现长三角地区高等教育的高质量发展。
关键词 长三角；省域；高等教育；一体化
党的十九大报告提出，要实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出，要“探索省际教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制”。从历史上看，长三角地区一直以来就是我国经济和文教事业发展的重要贡献主体，随着社会经济政治改革的全面深入，长三角地区高等教育区域间的合作逐渐由一种主体间的自发行为上升为国家层面的战略部署。本研究尝试在概念辨析和历史回顾的基础上，探讨长三角高等教育一体化的目标和实施路径，以期对相关政策制定和执行提供一定的参考借鉴。
一、概念与内涵
（一）区域经济与高等教育一体化
自 20 世纪 60 年代起，区域一体化（regional integration）逐渐成为国际政治、经济发展的重要趋势。早期的区域一体化包含政治一体化和经济一体化双重涵义，随着两极格局的结束，政治一体化的研究视角逐渐式微，经济一体化则成为主流。时至今日，“一体化”或“区域一体化”几乎专指区域经济一体化。随着全球经济联系的日益密切，经济一体化由企业之间的联合、兼并等逐渐发展为地区与国家间的行为，并衍生出以下几种主要类型——自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟和货币联盟。20 世纪 80 年代末，一种新的区域一体化形式——跨国别区域经济合作开始出现，表现为不同国家的一部分组合在一起展开合作。与传统区域经济一体化相比，他们主要依赖于市场力量而非政府间协议，更加看重经济的互补性而非内部一致性或共同利益。他们突破了法律上的国家界限，更加依赖民族、文化上的联系。
区域一体化所带来的商品、资本、技术、人才等的自由流动和互补，一方面给区域经济发展带来了巨大的好处，同时也对其他领域——包括高等教育的一体化产生了新的需求。如博洛尼亚进程（Bologna Process），其目的之一就是要建立一个具有高度兼容性和可比较的欧洲高等教育系统，以满足欧洲政治、经济一体化过程中所产生的共同劳动力市场对人才的需求。我国学者巫丽君、王河江认为，高等教育区域一体化是通过建立并拓展次区域之间的信息沟通和要素流转渠道，使区域内高等教育组织及相关部门在特定领域逐步实现全面合作，从而生成区域聚合体、形成竞争优势的历史过程。吴颖、崔玉平认为，区域高等教育一体化是指通过建立并拓展区域或次区域之间的信息沟通，实现要素的自由流动和优势互补，
突破区域内阻碍高等教育资源优化配置的各种体制机制障碍，使区域内的高等教育利益相关者和系统之间逐步实现有序分工、错位竞争及全面协作，从而提升区域内高等教育综合竞争力的过程及其状态。
（二）高等教育一体化的内涵辨析
区域高等教育一体化近年来渐为学术界所关注，其中相当一部分原因与国家高等教育区域化发展战略的调整以及政策用语的变化有关。然而高等教育的“一体化”究竟意味着什么，与之前的“协同发展”“区域化发展”有何异同却鲜有研究予以关注，概念的不清晰使得所提出的改进往往难以切中要害。在这方面加拿大学者简•奈特（Knight J）曾提出一个比较清晰的分析框架，在她看来高等教育区域化可以视为一个从“合作”（cooperation）到“一体化”（integration）的连续体。如图 1 所示，处于一端“合作”（cooperation）代表了一种松散和开放的关系，双方仅进行一些一般性的交流与短期合作；处于中间状态的为协作（co-ordination）和融合（convergence），前者如不同高等教育机构间建立起研究伙伴关系，后者则更进一步，包括建立起可相互承认的学术信用体系（如学分互认）以及共同遵守的校历等；处于连续体另一端的“一体化”则代表了一种更加正式、制度化和全面的关系，实践中往往需要区域一级的协议和机构进行维持。
简•奈特特别强调了这种划分不是对高等教育区域化发展阶段的描述，即并非所有的高等教育区域化进程都会发展到“一体化”或必须以此为最终目标。严格来说，长三角高等教育的“一体化”与简•奈特所定义的“integration”也并不能完全等同，更多时候是表达一种推进区域化发展的目标和决心，而这其中很大一部分原因在于目前长三角高等教育区域化发展进程中遇到了一些关键的障碍和瓶颈。要解决这些问题，就需要在了解历史和现实条件的基础上，重新探讨一体化的发展目标和实施路径。
二、历史演进与制约因素 （一）历史演进
长三角高等教育区域化发展可追溯至 20 世纪 90 年代，伴随着经济一体化进程的开启和教育体制改革的深入，逐步掌握部分办学自主权的长三角区域内高校开始主动顺应区域经济发展，尝试跨行政区域教育市场的创建。与此同时，第二次院系调整所带来的高校规模上的扩张（多校区、异地办学等）也对高等教育资源的跨界流动提出了新的要求。尽管这一时
期并无专门的政策文件，但教育与社会经济的融合为高等教育资源的流动提供了市场环境，也为其后区域化乃至一体化进程打下了基础。
时至 2003 年，沪、苏、浙三省人事厅发表了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，举办三方教育合作签字仪式并发表合作意见。与此同时三方签署了《长三角高校毕业生就业工作合作组织合作协议书》，其内容包括建立高校毕业生就业信息平台，扩大就业市场开放等。这一系列举措拉开了长三角高等教育区域化发展的序幕。此后区域化发展从偏经济领域的就业向其他方面逐步拓展，如 2004 年沪、苏、浙三地签订《长三角教育科学研究合作协议》，2006 年复旦大学、上海交通大学、浙江大学、东南大学、浙江大学、浙江工业大学、浙江理工大学签署了《长三角地区六高校交换生计划备忘录》，内容包括选拔本科生跨校学习及学分互认。简•奈特将高等教育区域化的措施分为“功能取向”“组织取向”和“政治取向”。功能取向的措施侧重于高等教育机构和系统的实际活动，包括促进高等教育系统间协调的策略（如学术信用体系），以及一些具体项目（如学生流动计划、跨境合作教育计划等）；组织取向的措施是指以更加系统（或官僚）的方式发展和指导区域化的组织架构，如设立政府和非政府的机构、专业化组织和基金会等，以承担区域化过程中的决策、筹资、监管和宣传工作；政治取向措施主要是指将高等教育区域化列入决策机构的政治意愿和战略，如各种协议、协定、条约的签署，以及首脑会议或双边/多边对话等。从这一视角出发，可以看到该阶段长三角高等教育区域化发展已经具有功能取向和政治取向特征，但尚未体现出明显的组织取向特征。在文本表述上，除早期文件涉及“一体化”外，其余政策用语多为
“协议”和“合作”。
长三角高等教育区域化发展的第二阶段始于 2009 年。这一年第一届长三角教育联动发展研讨会召开，沪、苏、浙三地签署《关于建立长三角教育协作发展会商机制协议书》，并规定会议每年召开一次。2010 年，长三角教育联动发展协调领导小组及办公室成立，负责定期开协商会议，制定规划纲要以及协调联动发展等重大事项。2011 年，第三届长三角教育联动发展研讨会召开，会议达成包括高等教育专家资源库建设及共享协议、大型仪器设施共享协议、高校图书馆联盟框架协议等 7 项协议，同年“长三角高校交流生计划”正式启动，沪、苏、浙三地互派交流生并实行学分互认。2012 年，安徽加盟长三角教育协作体，两年后长三角地区应用型本科高校联盟正式成立，合肥学院任联盟主席单位。2016 年“一市三省”教育厅（委）签订《“十三五”深化长三角地区教育战略合作框架协议》，四方约定探索建立教育发展跨省（市）共同决策、统一执行、联合监督机制，在此基础上加快长三角应用型本科联盟建设，推进区域内教师互聘、课程互选、学分互认等。这一阶段，一方面功能取向和政治取向的措施进一步完善，另一方面，每年一次的长三角教育联动发展研讨会（2013 年更名为长三角教育协作会议）的举办，以及联动发展协调领导小组及办公室的成立，标志着长三角高等教育区域化发展已经具有了组织取向特征。这一时期重要的政策文本和会议的标题、名称中依然使用联动、协作、协调等表述，没有强调“一体化”。
长三角高等教育正式迈入一体化发展始于 2018 年。这一年第十届长三角教育协作会议正式更名为“长三角教育一体化发展会议”并在沪召开，上海、江苏、浙江、安徽三省一市
共同签署《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》和《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》。2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022 年）》，提出构建长三角教育协作发展新格局，进一步加大区域内教育资源相互开放的力度。同年，浙江大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学和中国科学技术大学组建长三角研究型大学联盟和长三角高校智库联盟，一市三省学生资助管理中心签署《长三角学生资助一体化发展联盟框架协议》。到了这一阶段，除先前形成各项举措继续完善外，“一体化”正式成为长三角高等教育区域发展的方向，并在官方文件中予以确认。
（二）一体化进程中的制约因素
几十年来长三角高等教育的区域化、一体化进程取得了重大进展，地区间、高校间的协同合作不断深化，各项举措也在不断完善并逐渐规范化、制度化。尽管如此，依然有许多障碍因素存在其间，制约了一体化目标的实现。
1. 高等教育发展水平差异。区域内高等教育发展水平的不平衡是制约一体化进程的首要因素。有研究显示，尽管浙江和安徽在普通高等学校数量上与上海和江苏差距不大，但在能够体现优质高等教育资源的“双一流”建设高校数、ESI 前 1%学科数、国家重点实验室数等指标上，不同地区之间依然有着不小的差距。高等教育水平发展的不平衡使得无论是地区间还是高校间合作难度变得更大，处于优势地位的省市或高校往往缺乏合作动力，即使被强行卷入到区域化进程中也往往是一种消极的应对，缺乏主动性。
2. “增长极”的局限性。法国经济学家佩鲁（Perroux F）认为，如果一个集团在其所处环境中引起不对称的增长和（或）不对称的发展现象，而且这些增长与发展现象至少在一个时期中是相反的而不是同步的，那么就可以将这个集团称之为一个增长的极或发展的极。增长极理论被广泛应用于区域发展研究和政策选择，其早期阶段比较强调利用增长极的推动效应以及产业间的连锁效应来带动全局发展。但之后也有理论家提出不同观点，如赫希曼（Hirshman A O）认为增长极会对周围地区产生正反两方面的影响，即涓滴效应（trickling-down effect）和极化效应（polarization effect）。前者指增长极可以通过增加投资、吸收劳动力等方式提升周边地区的人均消费水平和边际劳动生产率；后者则指增长极的出现会吸引周边地区优秀人才、生产资料和资金，从而扩大与周边地区的差距。由于现代互联网技术和物流业的发展，增长极所依赖的“周边地区”未必是纯地理意义上，更有可能是经济部门方面的。换言之，在由上级政府主导的高等教育区域化过程中，处于较弱势地位的高校或地区未必能进入“分工”或从中获益，同时还可能面临着人才、生源流失的风险。
3. 地区及高校间的非合作博弈。在博弈模型中，根据全体局中人的支付总和是否为零可以分为零和博弈与非零和博弈，与此同时根据局中人是否合作、是否可以达成一个有约束力的协议又可以分为合作博弈和非合作博弈。宗晓华、冒荣的研究指出，长三角地区的高校间的非合作博弈和无序竞争是阻碍相互间协作的重要因素。由于公共资源的分配集中于教育行政部门且透明度较低，导致高校间对资源的争夺日趋激烈，而评价标准的单一使得高校同质化严重，相互间恶性竞争，难以形成有效分工。该研究提出，高校间零和博弈、非合作博
弈的根源在于当前高校竞争制度本身的缺陷。
4. 条块分割的高等教育管理体制。在长三角高等教育区域化发展中，行政力量既是重要的推动因素，又对此形成了一定的制约，突出表现为条块分割的高等教育管理体制。有学者指出，长三角城市群规划设置与推进之所以落后于珠三角，其根源就在于珠三角同属广东省，区域协调相对容易，而长三角城市群分属不同省级行政区，协调难度大大增加。这一问题在高等教育领域同样存在。对于长三角地区而言，即使是同一区域，其内部高校也存在着3 条线（中央、省、市）和 5 个层面（“985 工程”“211 工程”、地方重点、地方一般、民办）的区分。这种由计划经济时期形成的行政壁垒所导致的人事、管理、评价制度上的差异大大增加了区域内高校间的协作成本，最终形成一种无序竞争、各自为政的局面。虽然教育行政部门会定期召开协作会议，但其成效多为战略性、原则性的，在解决一些关键的、具体的问题上仍鞭长莫及。一些研究认为，推进长三角一体化进程的突破口在于政府进行强制性制度创新、打破传统的以省域为主的高等教育治理模式。但也有学者表示，无论是借助于中央行政力量建立“超级地方政府”进行...
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